第11章 利维坦还是哲学王：政府的角色（1/2）

政府的存在，是为了保护个人免受他人伤害。但一旦政府决定保护个人免受自己伤害，就是走过头了。

——罗纳德·里根（ronald reagan），第40任美国总统

自然生成的城邦先于个人，就因为［个人只是城邦的组成部分］每一个隔离的个人都不足以自给其生活，必须共同集合于城邦这个整体［才能大家满足其需要］。 [1]

——亚里士多德（aristotle）

政府与经济学

政治经济学：一个更“诚实”的名字？

从前，没有一个国家有国防部（istry of defence），但几乎所有国家都有战争部（istry of war，或叫作作战部、兵部），之所以这么叫，是因为战争才是其真正的职责。专利权（parent）过去叫专利垄断权（patent onopoly），因为它本就是（而且至今都是）人为创造的垄断，虽然这种垄断可能对社会有益。因此有时候，跟现名相比，被遗忘的旧名反而更好地抓住了事物的本质。

经济学也是如此。经济学以前叫“政治经济学 ”（political enoy），也就是经济的政治管理研究。到了今天这个时代，经济学已经成为“关于一切事物的科学”，这很容易给大家造成这样一种印象：政府经济政策在经济学中不是很核心。然而，如今经济学还是有很多关于政府行为的讨论和政策建议。就连那些认为“经济学是关于一切事物的科学”“‘经济’（理性）决策无处不在”的学者，也经常（至少是不经意地）加入有关政府在经济中的角色的争论。他们指出，即使在最不可能出现理性行为的领域——家庭生活、相扑等，人类的行为也是理性的。这实际上是在说，人们知道什么对他们有益，并且知道如何去实现它。言外之意就是，让人们自己做选择就好：政府不应该吩咐他们做什么，也就是不应该成为家长式的政府。

当然，没有一种严肃的经济理论主张政府应该被完全废除。但关于政府的适当角色，学界意见很多，分歧也很大。在光谱的一端是自由市场观，主张最小政府，也就是政府的角色应该最小化，只负责提供国防、财产权保护和基础设施（比如道路和港口）。光谱的另一端是马克思主义，主张市场边缘化——甚至整个废除，整个经济通过政府的中央计划来协调。

一旦离开这两种极端，对于政府应该做什么，不该做什么，我们会看到各种观点的排列组合，数量多得惊人。其实，即使是这两个极端，内部分歧也很大，一边在最小政府应该做什么上各执一词，另一边则在争论经济应该计划到哪个程度。

政府干预的道德性

政府不能凌驾于个人之上：契约论

关于政府角色，有一个永恒的（有关道德的）辩论主题就是，政府到底有没有权利指示个人做什么。

今天，大部分经济学家都信奉个人主义 （dividualis），认为没有比个人更高的权威。这种哲学立场的最纯粹形式认为，政府是社会契约 （cial ntract）的产物，缔约者是每一个拥有自主权的个人。因此，政府不能凌驾于个体之上。这种观点被称为“契约论 ”（ntractarianis），它认为，只有在每个个体都同意的情况下，政府的行动才是正当的。

“龌龊、野蛮和短命”：霍布斯与契约论的起源

关于社会契约有很多版本，目前影响力最大的版本，是建立在17世纪英国政治哲学家托马斯·霍布斯（thoas hobbes）的理论之上。他1651年的名著《利维坦》（leviathan）——利维坦是《圣经》中的一种海怪——开篇就预设一种人人自由、无政府的“自然状态”。在那个世界，“人人互相争斗”（war of all agast all），最后人生陷入“孤独、贫困、龌龊、野蛮和短命”的境地。为了摆脱这种悲惨状态，个人才自愿接受某种由政府施加的对个人自由的限制，以换来社会和平。

现代契约论者——自由至上主义者论政府角色

霍布斯提出这套理论，实际上是要证明绝对君主制（abte onarchy）的正当性。他主张人民应该完全臣服于君主权威，因为后者有能力让人民走出自然状态。然而，哲学家罗伯特·诺齐克（robert nozick）、詹姆斯·布坎南（jas buchanan，1986年诺贝尔经济学奖获得者），以及其他现代契约论者则为霍布斯理念开辟了一个新方向，发展出一套支持最小政府的政治哲学。这种亲自由市场的契约论，在美国通称为自由至上主义（libertarianis），将政府描绘成必须受到束缚的潜在巨兽利维坦（跟霍布斯的本意不同）。对这种观点，里根总统有句名言总结得最好：“政府的存在，是为了保护个人免受他人伤害。但一旦政府决定保护个人免受自己伤害，就是走过头了。”

按自由至上主义者的说法，除非社会全体人民一致同意，不然任何政府干预都不合法。政府能做的，就是提供法律和秩序（尤其是产权保护）、国防和基础设施。为什么呢？因为市场经济要运行，这些服务必不可少，因此政府提供这些服务必定会得到所有人的同意（如果他们有被问起的话）。除这几个功能以外的任何政府行为——不管是最低工资、福利国家还是关税保护，都侵犯了个人自主权，也是“通往奴役之路”（哈耶克1944年的那本名著的名字）的第一步。

现代契约论或自由至上主义的哲学立场值得我们重视。一旦你相信政府（国家）“高于”国民，就很容易要求少数公民为“更伟大的利益” [2] 做出牺牲，至于什么是“更伟大的利益”，则随掌权者任意定义。世界上出现过太多自认为知道全体人民利益 [3] 的统治者，左派有波尔布特、右派有皮诺切特和希特勒，这些统治者往往通过暴力手段贯彻他们的意志。因此，让民众确立并坚持“国家或政府不能凌驾于个人之上”的信念，能有力防止政府或掌控国家机器的人滥用权力。

契约论夸大了个人独立性

尽管如此，契约论还是有一些重大缺陷。首先，它的基础是虚构，不是历史事实，布坎南和诺齐克也都承认这一点。人类从未有过人人皆可自由缔约的“自然状态”，一直以来，人类个体都是以某个社会成员的身份生存（更多讨论，请见第5章“嵌入社会的个人”一节）。独立个体这个思想是资本主义的产物，比国家政府晚了几千年。

因此我们可以看到，通过将自身理论建基于虚构历史上，契约论严重夸大了个人独立于社会的程度，同时低估了集体实体的正当性，尤其（但不只）是政府。

市场失灵

市场可能无法产生社会最优结果，这就是所谓市场失灵。其基本思想我们在第4章已经用外部性例子讨论过。但这还不够，想要探讨政府的不同角色，一定要对市场失灵有更深的理解，因为它提供了非常重要的分析工具。

有些商品只能面向集体提供：公共品

许多商品和服务是私人产品（private goods），也就是一旦我花钱买了这个商品（比如一个苹果）或服务（旅游度假），就只有我能消费它。然而，有些商品或服务只要有人提供，就没法阻止其他人消费，不管他们有没有付费。这种商品或服务叫作公共品（public goods）。如今，公共品已经是引用最多的市场失灵类型，超过了最早被提到的类型——外部性。

经典的公共品例子有道路、桥梁、灯塔、防洪系统和其他基础设施。如果不用为修建公路付钱就能使用公路，车主为何要在筹建道路时慷慨解囊呢？灯塔发光给所有经过的船只指引方向，它没法因你没出钱建灯塔而不替你的船只照明。因此，你作为船东，当然是等着别人出钱建灯塔，自己享受服务就好。

换句话说，如果你能够搭别人的便车（free-ride，搭便车），你就不会有自愿掏钱的动机了。如果每个人都这样想，就不会有人出钱，也就没人供应这种商品或服务了。最多有几位消费大户实在太需要这个公共品，宁愿建好后被人搭便车，也好过什么都没有，这种情况下他们就供应，但数量肯定少于社会最优数量。例如，某家大企业控制了某片区域，考虑到如果没有好的马路生意可能会大受影响，它就可能会自己出资修一条，供大家免费使用。但即使是这样修出来的马路，其道路通行能力（road capacity）也只会考虑企业自身的需求，而不是社会需求，因此从社会角度看，也是次优的。

因此，学界普遍接受，公共品的供应量要达到最优，就只能由政府向所有潜在使用者（往往是所有公民）课税，然后用这些收入提供公共品——政府可以自己提供，也可以找供应商提供。

大多数公共品是出于政治考虑才变成“公共”

需要注意的是，事实上非得做公共品的并不多。有些商品和服务要么没法排除没付钱的人使用，要么是虽可以排除，但要花费很多钱。国防就是一个典型的例子。军队打战时不可能只保护那些花钱买“防卫服务”的人。另一个例子是防洪系统。大水不可能只淹那些没交钱建防洪系统的人家。然而在很多情况下，公共品之所以是公共品，纯粹是因为我们想让它们成为公共品。许多有税收支持、政府提供的“公共品”，其实是可以轻松转为私人产品的。比如公路、桥梁都可以设置收费站，许多国家就是这么做的。如今，随着科学技术的发展，我们可以用无线电信号服务替代灯塔导航，只有付费者才能收到信号。尽管如此，许多国家的政府出于政治考虑（有好的也有坏的），还是提供了许多产品和服务，且范围很广。

供应者太少导致社会无效率：不完全竞争

许多经济学家认为，垄断或寡头垄断市场存在市场失灵。这种观点争议更大。新古典学派称这两种事态为不完全竞争 （iperfect petition）。

在一个竞争者众多的市场，卖方没法自由定价，因为总会有对手降价，一直降到再降就会亏本为止。但垄断或寡头垄断市场却不一样，这时卖方拥有市场势力，能通过产量变化决定价格——垄断时完全决定价格，寡头垄断时部分决定价格。在寡头垄断市场中，几家企业可以组成卡特尔，这样就跟完全垄断一样，能定更高的垄断价格。

不过，新古典学派说的市场失灵，并非指企业利用市场势力从消费者手中获得超额利润导致金钱转移，而是指这种垄断和寡头垄断导致了社会损失，这部分损失连拥有市场势力的企业也没法占有。我们称这种社会损失为分配性无谓损失 （allocative deadweight loss）。 [4]

拆分、国有化或监督管理：应对不完全竞争

如果市场由少数有市场势力的企业主导，政府可以设法削弱他们的市场势力，从而减少无谓损失。

所有手段中最严厉的，就是分拆有市场势力的企业，借此增加市场竞争。美国政府就做过。1984年，美国政府将电信巨头at&t（美国电话电报公司）拆分成7家“小贝尔”（baby bells）。不过，政府更常用的手段是，禁止寡头垄断企业形成卡特尔并在定价上合谋。政府也可以将价格压低到尽可能接近完全竞争下的价格水平。

自然垄断 （natural onopoly）则提出了另一种挑战。自然垄断可以在电力、水、天然气和铁路产业中发现。如果这类产业有多个供应者，毫无疑问，每个供应者都会铺设自己的网状系统，比如管道网、铁路网，生产成本就会剧增，因此，垄断反而最符合成本效益。在这种情况下，政府可以设立国有企业，并让它不像垄断企业一样运作。除此之外，政府还可以允许私有企业垄断这些行业，但规范其定价，使价格等于单位成本（或平均成本 ）。 [5]

将市场失灵归因于不完全竞争，比归因于公共品或外部性更有争议

公共品和外部性会导致市场失灵，这点学界几乎没有争议，他们只是对失灵程度有争议而已。但对于不完全竞争是否导致市场失灵，争议就非常大了。

如第4章所述，新古典学派将完全竞争视为理想状态，而熊彼特学派和奥地利学派却认为，完全竞争只会导致经济停滞，不会有创新。企业之所以有创新的动力，正是受这种（暂时的）垄断利益诱惑。政府压制甚至打破垄断，就会导致创新减少，科技停滞。他们认为，在“创造性破坏的风暴”（熊彼特用语）中，没有垄断能长期高枕无忧。通用汽车、ib、施乐、柯达、微软、索尼、黑莓、诺基亚等一大批企业曾经都几乎垄断了各自的市场，大家也都认为他们不可能被打败，如今都丧失了昔日的地位，有的甚至被扫进了历史的垃圾堆，比如柯达。 1

是不是市场失灵，取决于你怎么看市场运作

同样一个垄断市场，有的学派（熊彼特学派或奥地利学派）认为它最成功，有的（新古典学派）认为它失灵最严重。垄断或许是最极端的例子，但不那么极端的例子我们在这本书里也看到过很多。比如，新古典学派支持自由贸易，他们认为，给定各国的资源和生产能力，自由贸易能让他们的收入最大化。但发展主义传统则认为，自由贸易只会阻碍落后经济体实现收入最大化，因为它导致落后经济体没法改变生产能力。

我想说的是，是不是市场失灵以及政府是否应该干预（因为市场失灵往往是政府干预的理由），都取决于你怎么看市场运作。既然不同经济理论对市场如何运作看法不一，我们如果对所有相关理论没有一定的了解，就没法对政府应该扮演什么角色做出全面公正的判断。这再次说明，要学好经济学，就得了解不同学派的理论。

政府失灵

有些支持自由市场的经济学者指出，市场失灵这个事实，并不一定意味着政府干预就会让事情变好。这点说的没错。持这种观点的经济学家有安妮·克鲁格（anne kruer）、詹姆斯·布坎南和艾伦·皮科克（an peack）等。他们批评市场失灵论者不加批判地假设政府是柏拉图式的“哲学王”——仁慈、全知全能。真实世界中，政府并没有那么完美，也不一定能纠正市场失灵，甚至想都没想过。这类观点被称为政府失灵 论或公共选择理论。根据这个理论，政府失灵的成本往往比市场失灵还高，因此，接受市场失灵，总好过政府干预把事情搞得更糟。

独裁者、政治家、官僚和利益团体：政府可能根本没想促进公共利益

政府失灵论列举了许多理由来解释，为什么有时候政府即使有“正确”的政策，也不想实施。

首先，有时候，控制政府的是一些只想让自己发财、无心造福人民的独裁者。扎伊尔总统蒙博托（obutu sese seko，1965—1997年执政）和菲律宾总统马科斯（ferdand ars，1965—1986年执政）就是典型的例子。这些“掠夺型政府”或者说掌权的独裁者通过课税和受贿压榨人民，给经济带来了长期的灾难。

在民主国家，政府由政治家控制，这些政治家的首要目标就是获得权力并一直拥有，而不是促进公共利益。他们推行的政策是为了最大化胜选概率，比如增加政府支出的同时却没有增加收入。如果选举制度是基于选区而不是政党列表（party lists） [6] ，政治家就会将公共财政用于发展自己选区的项目，即使这些项目从全国角度看是浪费。这也是许多国家机场和体育馆多于实际需求的原因。

即使政治家有办法选择正确的政策，也往往没法落实得当，因为负责执行的官僚有自己的打算。他们设计政策，为的不是选民，而是自己，比如他们会虚报自己部门的预算，越多越好，而工作是越少越好，同时减少跟其他部门的合作以维护自己的地盘，等等。这套理论被称为“自私官僚”理论。bbc经典电视剧《是，大臣》（yes, ister ）跟续集《是，首相》（yes, pri ister ）中那位圆滑狡诈的汉弗莱·阿普比爵士就是这种官僚。

最后一点也很重要，那就是游说。各行各业的利益团体都会游说政客：银行家游说政客放松金融管制，不管这是否导致全国金融动荡；实业家要求加强贸易保护，不管消费价格是否因此上涨；工会推高最低工资，不管失业率是否因此上升。有时候这些利益团体不只是游说，甚至有效接管了监管他们的部门。这种理论叫规制俘虏理论（regutory capture）。举个例子。从1981年里根上任到2013年奥巴马第一任期结束的这32年间，美国10位财政部长中就有6位曾投身金融业，任期合计215年。 2 其中罗伯特·鲁宾和亨利·保尔森还出自同一家金融投资银行——高盛。从这个例子，我们可以看出美国的金融界有多强大。

所有这些理论有一个共同点，就是政府都受个人控制和影响，这些人跟其他人没什么区别，都自私。指望他们将公共利益放在个人利益前面，就算不是妄想，也未免有点天真了。

即使政府想纠正市场失灵，也可能做不到，因为存在信息不对称和资源约束

除了质疑政府（准确地说，是那些控制政府的人）的动机，政府失灵论者还质疑政府纠正市场失灵的能力。也就是说，即使（虽然不太可能）政府真的想增进社会福利，它也不一定有能力做到。

政府政策失灵的一个原因是信息不对称。信息不对称指的是，互动中的一方对于它所从事的活动知道的比另一方多。比如，某产业没增长的原因是企业自身不努力提高生产率，但游说者却说是运气不好，因此政府可能就会继续对该产业给予幼稚产业保护。即使政府解决了信息不对称问题，有办法制定好的政策，也可能会由于缺少人力和资金而没法落实到位，尤其是在穷国。

去政治化：让市场摆脱政治

政府失灵论者强调，既然政府的意图和能力都备受质疑，让政府以纠正市场失灵之名干预市场，可能只会让事情变得更糟。市场可能会失灵，但再怎么失灵，也没政府失灵严重。

解决办法就是让市场摆脱政治，更学术的说法是经济去政治化 （depoliticization of the enoy）。如何实现呢？那就是政府最小化，比如削减支出和税收、放松市场管制和国有企业私有化。在其他少数需要政府的领域，比如货币稳定、自然垄断行业的管理，可以授予那些真正负责这些事务的部门政治独立，让政策过程跟政治隔绝。独立中央银行、独立的自然垄断行业（如天然气、电信）管理机构是最常被推荐的方案。

市场和政治